Administración Pública de Cantabria; Desde su origen a la actualidad.(Nº 2)

Plan estratégico 2.035: La Administración Pública en la Comunidad Autónoma de Cantabria (Nº2)

CAPÍTULO I – ANÁLISIS PRELIMINAR: DIAGNOSIS DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA

INDICE DEL POST.
1 Origen Administración Pública de Cantabria  y su influencia weberiana.  
2 El anquilosamiento administrativo y  la Nueva Gestión Pública.
3 La Administración; desde el Estatuto de Autonomía hasta la actualidad.

«La historia es la maestra de la vida, porque enseña a vivir el presente aprendiendo del pasado para cambiar el futuro» Cicerón

1. Origen Administración Pública de Cantabria  y su influencia weberiana.

El resultado del Estado, social y democrático y de Derecho nacido de la Constitución Española de 1.978, inicia el proceso para que los territorios nacionales en virtud a unas normas constitucionales, pudieran ejercer el derecho a constituirse en Comunidades Autónomas. A través del art 148.1CE se inicia el proceso de asunción de competencias con las que dotar de contenido a un concepto de autogobierno como base de un nuevo estado descentralizado. Hasta entonces, respecto a la prestación de servicios públicos, los territorios de la geografía española se servían de la Administración General del Estado.

En este sentido, el sistema administrativo estatal basa sus orígenes en el modelo de gestión “napoleónico”. Este momento conduce, en su día, a la finalización del proceso de la Revolución Francesa, creando la naturaleza de “estado liberal” o “estado liberal de derecho”. Comenta el historiador Lluís Roura Aulinas, que según el propio Napoleón, la puesta en marcha de su administración era sinónimo de estabilidad en el gobierno en  aquellos territorios que iba conquistando. Por este motivo, la mayoría de las AAPP europeas basan su origen en el estado napoleónico francés, marcando como eje primario el principio de separación ente la política y la administración pública, con una figura predominante , como es el nacimiento del «funcionario de carrera «

Si el origen administrativo tiene su cuna en la Francia post-revolucionaria, el perfeccionamiento normativo y legal se debe por una parte, en el viejo continente, al sociólogo alemán Max Weber , sin hacer menosprecio por otra parte, al 28º Presidente de los EEUU, Woodrow Wilson , como se encarga de recordarnos Laura Román-Masedo en sus estudios.

Respecto a las Comunidades Autónomas , Jaime Rodríguez Arana afirma que ante la oportunidad de innovar en la creación de un nuevo sistema se decantan por imitar el sistema estatal, tanto en la estructura como en la organización. La Comunidad Autónoma de Cantabria no es menos y debido al contexto del momento explora la misma senda . Esto conlleva a la reflexión sobre un análisis relativo respecto al alejamiento sobre un principio innovador desde la base, a la hora de crear un sistema administrativo autonómico, motivado por tres situaciones fundamentales;

La primera se relaciona con la escasa posibilidad de alternativas, existiendo el modelo central por un lado y el provincial como siguiente opción. Este último modelo carece de fiabilidad por parte de los gobernadores autonómicos a la hora de ser elegido como modelo en su comunidad.

Como segundo rasgo, destaca la necesidad urgente de implantar un modelo de autogobierno en la reciente etapa democrática y la constitución de cada autonomía, requiere aplicar un principio de celeridad con el que dar contenido a un nuevo sistema político-administrativo autonómico.

Por último, atiende a una curiosa paradoja en cuanto a la reforma administrativa de las CCAA que muestra Koldo Etxebarria, afirmando que debido al reparto de atribuciones por parte del Estado y a la asunción de las mismas por parte de las CCAA, se condiciona la unificación en un sistema basado en un criterio de ensamblaje o encaje a la hora de repartir diversas competencias. 

Esta circunstancia conlleva  una situación de paralelismo y similitud entre las AAPP de los países del viejo continente, en referencia a sus constitucionalismos y a su sistema administrativo. En base a lo expuesto, España como país miembro de la cultura europea, centra su sistema administrativo bajo estos principios decimonónicos.  Por esta razón, desde el primer momento, la administración pública española basa la estructuración funcional y organizativa del estado en la “departamentalización” del emperador francés, como anteriormente se hacia mención y en el modelo productivo legal-racional de  Weber.

Por lo expuesto anteriormente, y con la intención de garantizar una calidad burocrática, la administración cántabra apuesta por este modelo de gestión en su constitución, al igual que las demás AAPP de su entorno, y aquellas que intervienen en los diferentes niveles administrativos.

Estudiar y analizar una administración, es interpretar su burocracia, definida esta según la RAE, como una “organización regulada por normas que establecen una orden racional para distribuir y gestionar asuntos que le son propios”. Carles Ramió Matas entiende que la doctrina weberiana debió centrar sus pilares organizativos en base a la historia, el derecho, la  sociología y la económica,  en virtud de la eficacia y eficiencia sobre los modelos de producción .

Para que el sistema administrativo cumpla su cometido con garantías, que no es otro que servir a los ciudadanos, es fundamental la separación del poder político del funcionamiento administrativo y de la cúpula burocrática. El control, la elaboración de procedimientos basados en la normativa, y la obediencia a un orden jerárquico hacen necesaria la regulación de disposiciones que hagan del funcionamiento un proceso mecánico. De ahí, la profesionalización del servidor público, la remuneración garantizada y la seguridad en el puesto de trabajo, como se justificará a lo largo del estudio de la Administración Pública de Cantabria.

Por todo ello, merece una reflexión el funcionamiento de la administración “weberiana” siendo uno de los ejes principales del estudio de la gestión pública en la región cántabra, como potenciador de un modelo referente que debe contratar confianza y credibilidad en la relación política-administrativa, en beneficio de su población y valor en toda la Comunidad.

2.  El anquilosamiento administrativo y  la Nueva Gestión Pública.

Comentamos en la primera entrada del blog , que D. Eduardo García de Enterría , afirmó hace décadas que uno de los grandes problemas administrativos es la “anquilosis institucional”. Detecta que las AAPP tienen un serio problema y solamente a través de la vía de la innovación administrativa se puede alcanzar el camino para mantener la credibilidad y continuidad de las entidades públicas.

Como consecuencia de la crisis del petróleo que azota los sistemas políticos de occidente a principios de los años setenta, sumado al potente estado del bienestar, hacen que la literatura política se centre en el estudio de la ciencia de administración. El paradigma “weberiano” entra en crisis, poniendo en duda la firmeza con la que había sobrevivido el modelo clásico desde principio de siglo . Los críticos al modelo cerrado o tradicional comienzan a expresar e identificar una serie de “fallos” en el modelo basados por diferentes motivos; el reparto de competencias en los sistemas descentralizados dejan de mostrarse con “claridad”, no en su naturaleza pero si en el modo sobre gestión eficaz y eficiente.

Por otro lado, la corrupción, el nepotismo y las luchas políticas internas dentro de la administración comienzan a apoderarse del principio de mérito, igualdad y capacidad. La burocracia comienza a ralentizarse tanto en la toma de decisiones, como en los procedimientos mecanicistas, etc. Por todo lo expuesto, emerge la búsqueda del paradigma en un modelo abierto o post-weberiano.

Las nuevas circunstancias culturales, económicas y tecnológicas originan, a partir de los años ochenta, el primer intento de reinvención de las AAPP, que llega a España a través de la Nueva Gestión Pública  (N.G.P), como intento de aplicar los principios  de la empresa privada en el ámbito público. De esta forma, y bajo este condicionante, con el objeto de lograr una mayor eficacia y eficiencia en la gestión se procede a la externalización de los servicios públicos, no mostrando claridad sobre la repercusión del beneficio, si realmente al interes general o al interés político/partidista. La intención en esta nueva etapa en las administraciones europeas, se intenta el cambio de la cultura administrativa del gasto, a la de un gasto “concienciado”, el cambio del monopolio por la competencia, se adopta al ciudadano como ciudadano-cliente olvidando al ciudadano-servidor, así como se intenta agilizar el modelo burocrático adoptando un modelo flexible y productivo a su vez. . Mientras los países más desarrollados a nivel mundial implantan este nuevo concepto de gestión denominado “New Public Management” (NPM), España se encuentra inmersa en un proceso político y social de transición hacia la democracia, en un nuevo escenario descentralizado, por lo que Cantabria inicia el proceso de su autogobierno, y por lo tanto la nueva configuración de su administración pública.

La puesta en marcha del nuevo modelo se hace complejo en los países de tradición administrativa weberiana, pues la norma es el instrumento potente con el que se protege la burocracia, por lo tanto, cambiar la burocracia es cambiar las reglas y cambiar las reglas es sinónimo de voluntad aunada entre diversas variantes y sobretodo voluntad de los actores intervinientes. La administración pública de Cantabria integra este carácter desde su creación, potenciando un alejamiento de la sociedad hacia sus instituciones administrativas, así como la participación en las mismas.

En este sentido, diferentes teóricos de la administración, han apuntado como motivo del anquilosamiento de la propia administración diferentes causas: la relación existente entre la clase política y la alta esfera burocrática, el enchufismo y clientelismo político existente, el creciente servicio que presta a los partidos políticos la “administración paralela”, la protección laboral del empleado público, etc.

Por esta razón, desde finales del siglo anterior este modelo ha estado sometido a un continuo estudio, tratado de comprobar su viabilidad en la doctrina occidental. La clave en la modernización de la administración cántabra, afecta al modelo del sociólogo alemán por la complejidad que muestra a la hora de adaptar las necesidades y servicios públicos a los tiempos actuales , dotando de dinamismo y agilidad a la respuesta de la administración a sus ciudadanos, manteniendo una eficacia y eficiencia. El impacto de la digitalización burocrática puede aportar nuevas vías, al modelo legal-racional en su aplicación,  alejando la variable dubitativa del  subjetivismo humano en el procedimiento administrativo. Es necesario comprender  la burocracia de Max Weber para comprender el sistema complejo y específico de las AAPP, en este caso la Administración  Pública de Cantabria. De este modo, será objeto de análisis permanente la idea trazada, sobre la necesidad de dotar instrumentos actuales a la gestión pública del nuevo siglo, con el objetivo de garantizar una estabilidad y mejora en el modelo administrativo.

3.  La Administración; desde el Estatuto de Autonomía hasta la actualidad.

A través de un necesario y breve repaso normativo se sitúa, en este apartado, a la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el momento actual, desde su configuración como autonomía, con el propósito de conocer donde se sitúa jurídicamente en la actualidad.

Si la Constitución de 1.978 es el fruto de una etapa transitoria de un Régimen Dictatorial a una España Moderna, asimilando la naturaleza al espíritu de los estados europeos, un rasgo fundamental de la misma es la opción “autonomista” que refleja el segundo artículo y se desarrolla en el Título VIII de la norma suprema, ofreciendo la posibilidad de generar un novedoso marco referido a la construcción progresiva de un “Estado de las Autonomías” reconocido por el jurista Jorge Rodríguez- Zapata . Mediante el contexto de modelo descentralizado, expresa el art. 147.1 de la C.E. 1.978, que los Estatutos de Autonomía “serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”. En este texto se configuran las competencias atribuidas con el objeto de dotar los recursos que atribuye la Constitución a la Comunidad Autónoma.

Cantabria, de acuerdo a Ley Orgánica de 8/1.981, de 30 de diciembre, accede, por la vía de acceso del art 143 C.E. a la autonomía, que junto a su vecina Comunidad Autónoma de Asturias fueron las primeras en constituirse “sin haber disfrutado antes de régimen preautonómico”.

En el capítulo segundo del Estatuto de Autonomía de Cantabria, bajo el título De la Administración, se manifiesta en su art. 36 que corresponde a la propia comunidad la creación y estructura de su administración pública.

Siguiendo con el ordenamiento jurídico, la reciente  Ley 5/2.018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del gobierno de la Administración y del Sector Público Institucional de la comunidad Autónoma de Cantabria, manifiesta en su art. 64, que la estructura de la organización administrativa general se fomenta en Consejerías “atendiendo el principio de división funcional, correspondiendo a cada una de ellas el desarrollo de uno a varios sectores de actividad administrativa”, así como “número, creación, denominación, modificación y supresión” acordado por Decreto del Presidente del Gobierno, previa comunicación al Parlamento de Cantabria. El actual Decreto 7/2.019, de 8 de julio, de reorganización de las Consejerías de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria es la normativa de referencia que regula la estructura actual pública, en cuanto a la división administrativa general. Por otro lado, la Ley 5/2.018, de 22 de noviembre, regula en su Título III, sobre el Sector Público Institucional, sin duda, elemento clave en la administración pública actual.

Como se ha reiterado, al ser una copia del modelo ministerial de la Administración General del Estado (AGE), el modelo organizacional de las Consejerías en la Comunidad Autónoma de Cantabria, queda estructurado de la siguiente forma: órgano superior el Consejero y el Secretario General , Director General y Subdirector General, siendo órganos directivos y considerados altos cargos todos ellos, salvo el Subdirector General, figura creciente esta última en la breve legislatura presente, como consecuencia del acuerdo de gobierno entre el Partido Regionalista de Cantabria y Partido Socialista de Cantabria.

El presente argumento despertará interés al desarrollar una próxima reflexión relativa sobre la motivación de las altas esferas políticas y a su notable escepticismo en lo que respecta a la transformación e innovación de la administración pública, así como su relación con la cúpula burocrática de la organización, como se irá descifrando en las próximas entradas a través de un minucioso análisis de la situación actual y del que avanzamos la necesidad urgente del Directivo Público Profesional, como vital demanda en la necesaria transformación administrativa. Para ello es necesario conocer la totalidad de la Administración Pública de Cantabria, así como los retos venideros que tiene la responsabilidad de afrontar con suficientes garantías , aprovechando para hacerte una invitación para reflexionar sobre la administración pública de Cantabria y demás, así como el compromiso sobre su control que debemos de adquirir como ciudadanos.


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